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  城市复杂系统管理

从数字城管到智慧城管专题

宋刚,王毅,王旭. 城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察[J]. 城市发展研究, 2018, 25(12):113-121.
SONG Gang, WANG Yi, WANG Xu. City Management Comprehensive Law Enforcement and Supervision in Perspective of Three-Dimensional Morphology of City Management, Urban Studies, 2018, Vol. 25 No. 12, pp.113-121.

城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察*

宋刚 王毅2  王旭3**
1. 北京大学遥感与地理信息系统研究所 北京 100871
2. 扬州大学城市管理研究中心   江苏 225009
3. 上海浦东新区智慧城市发展研究院   上海 200125

摘要:基于城市管理三维结构对城管执法监察制度发展演进进行分析,有助于厘清城市服务与管理、专业分治与系统综合、综合运行与管理、综合执法与监察之间的关系,把握执法的监察意涵及监察的执法属性,推进执法下沉监察上移,以服务为导向、执法为手段、监察为路径、共治为目标,构建城市物理空间、社会空间、网络空间融合背景下的感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”智慧城管,推动形成橄榄型城市综合管理现代治理结构,支撑规划、建设、运行一体,决策、执行、监督协力,政府、市场、社会共治的城市综合管理服务转型,实现城市精治共治法治。

关键词:城市治理 城市综合管理 综合执法 城管监察 城管执法 执法监察二重性

City Management Comprehensive Law Enforcement and Supervision in Perspective of Three-Dimensional Morphology of City Management

Song Gang 1  Wang Yi2  Wang Xu3
(1 Institute of Remote Sensing and GIS, Peking University, Beijing,100871;
2 City Management Research Center of Yangzhou University, Jiangsu, 225009

3 Shanghai Pudong Smart City Research Institute, Shanghai, 200125)

Abstract: Through analyzing the development and evolution of city management law enforcement and supervision system in China in perspective of three-dimensional morphology of city management, this paper tries to clarify the relationships between city service and management, between specialized management and system synthesis, between comprehensive law enforcement and synthetic supervision. 
By analyzing the duality of law enforcement and supervision, we suggest to uplift the supervision function and lower law enforcement function in the comprehensive law enforcement and supervision structure. The convergence of cyberspace space, social space and physical space of the city promotes the development of “Five in One” Smart City Management of olivary structure, which not only enables integration of city planning, construction and operations management, but also enables collaboration of decision, implementation and supervision, and cooperation of government, market and society forces, in city management with delicacy by the law, by the people, and towards a service paradigm shift.

Key words: Urban Governance; Meta-synthesis City Management; Comprehensive Law Enforcement; City Management Supervision; City Management Law Enforcement; Duality of Law Enforcement and Supervision

现代城市及其管理是一类开放的复杂巨系统,推进现代城市管理、综合执法体制改革也成为当前城市管理研究热点,学界围绕如何加强城市综合管理[1] [2][3][4][5]、基于相对集中行政处罚权推进城管综合执法[6][7][8][9][10]、构建数字化智慧化城市管理体系[11][12][13][14][15]开展了大量研究,但尚在百家争鸣,未形成共识。特别是在梳理城管执法监察制度的发展脉络,厘清城建监察、城管监察、城管执法之间的演进关系,回溯城管执法监察制度发展的初衷,从系统视角厘清它们在城市治理中的定位方面,缺乏基础性研究,阻碍了城市管理综合管理与执法监察的深入研究和发展。城市管理研究及实践领域对城管执法监察在城市管理中的定位和作用认识不清,对城市管理综合执法与监察相关概念及其之间的关系理解模糊错乱,导致城管执法与城管监督职能错配、专兼错位、以罚代管等问题十分突出,各地的城市管理及执法监察制度存在巨大差异。

本文将基于面向城市治理与服务转型的城市管理三维结构对城市管理与执法监察的发展进行初步分析,并在对城管综合执法与监察相关概念进行辨析的基础上梳理城管执法监察制度的发展脉络,以期拨开城市管理综合执法与监察的层层迷雾和诸多乱象,弥补在这方面的研究空白,启发更多思考、研究和探索,推进城市综合管理与执法监察工作的健康有序发展。

城管综合执法与监察及其演进:城市管理三维结构的视角

复杂性科学视野下的城市管理三维结构,基于政府、市场、社会多主体互动以及市、区、街多层次协同,提出了知识维、时间维、逻辑维三个维度的分析框架[5]。面向创新2.0的新网络、新数据环境不仅推动了城市环境管理与社会管理的融合[16],也推进了面向城市治理与服务转型的城市管理三维结构演化。本部分将基于面向城市治理与服务转型的城市管理三维结构分析框架(见图一),对城市管理与执法监察及其发展的多主体互动及三维度演进进行分析,以厘清城管综合执法与监察在城市管理发展中的定位和作用。


图一:面向城市治理与服务转型的城市管理三维结构  

1.1城市管理多元主体:从全能政府到政府、市场、社会协同

城市综合管理及执法监察是伴随城市化、市场化进程的发展,特别是党的十一届三中全会以来,随着城市建设的提速、传统计划经济、单位制的瓦解、改革开放的深入发展起来的。计划经济、单位制的瓦解逐步催生了一系列社会、市场主体,使得传统的全能政府对体制内单位控制管理模式失效,市场经济转型及单位人向社会人的转变带来了一系列社会问题,市容环境“脏、乱、差”和私搭乱建、违法建筑等社会问题愈加严重,基础设施服务不足的矛盾也较突出。城管监察的早期制度城建(市容)监察正是在这个背景下产生,从监督检查和规范社会人在城市建设管理中的社会行为入手,进而规范各类相关主体的市场行为,强化相关单位及组织个人的城市建设管理责任履行。社会转型的深入也使更多的城市管理者开始研究城市管理主体多元化带来的挑战。北京市在信息化城市管理系统建设提出了电子公务eGBCP模型,强调依托信息技术围绕城市公共产品及服务提供(P)实现政府(G)、企业(B)、社会(C)三大主体的协同互动[12]。城市管理三维结构强调城市管理是多主体、多层次的。城市管理的主体包括政府、市场和社会各方力量,城市管理的层次包括市级、区级、街道、社区、网格等多个层次[5]

1.2过程维:从规划建设管理到规划建设运行全过程管理

城市建设发展的初期,城市从无到有,城市的规划建设是城市发展的首要问题。随着建设的深入发展,规划建设的管理问题逐步提上日程,同时也出现了市容环境卫生管理、公用事业发展等城市运行中城市作业服务监管等问题。为加强城建管理,城建(市容)监察开始建立,从市容环境入手,逐步扩大到城市建设综合性管理。而随着城市化逐步走入成熟,城市运行管理进一步被提出,特别是随着相对集中行政处罚权的推进以及奥运城市运行监测的探索和实践,城市运行管理逐步得到重视,作为城市前期规划、中期建设、后期运行全过程管理的城市管理逐步浮现,这也是城建监察逐渐演变为城管监察的内在逻辑。许多城市管理问题是由于前期规划、中期建设方面问题造成的,如城市规划缺项、城市建设甩项,但更多的问题是由于后期运行中的服务和管理问题造成的,如社区自治自我服务能力建设、社区便民服务、城市交通运行服务、城市环境卫生作业、地下管线运行管理、人行骑行车行运行环境管理不到位甚至错位等,这些需要通过公共服务的供给侧改革来解决[17]。在城市化进程基本完成后,如同西方一些发达国家城市,城市建设管理不再是主要问题,城市运行管理将成为城市管理的主体。

1.3知识维:从专业分治到综合管理

城市的复杂性和现代化推进了城市管理的专业化。城市市容环卫、园林绿化、市政交通、供排水、燃气、供热等行业服务管理与执法监察机构相继成立,城市专业化发展使得城市作为复杂巨系统的综合管理问题愈加突出。一些城市管理者甚至将专业管理异化理解为专一管理,产生公路建设比市政道路建设专业、林业比园林专业、水利比供排水专业等认知偏差,导致专业分治进一步割裂了城市复杂系统的综合运行管理。“七八个大檐帽管不了一个小草帽”、“看得见的管不了,管得了的看不见” 、“马路拉链”、几个主管副市长还不如原来一个处长在解决市政道路塌陷方面管用等现象越来越突出,并成为专业分治导致城市管理系统运行难题的重要表征。把握城市建设管理与社会管理的融合趋势,各地的城管监察以及北京市东城区网格化城市管理、原北京市崇文区综合执法组、北京市顺义区“大城管、大监察、大服务”以及北京市奥运环境建设指挥部、奥运城市运行监测等城市综合管理探索为进一步推进城市综合管理、捋顺城市综合管理与执法监察的关系提供了重要的实践基础。

1.4逻辑维:基于数据综合集成的决策执行监督

城市化和信息化的深入发展推动了城市物理空间、社会空间、网络空间的融合与重构,作为开放复杂巨系统的城市科学管理需要构建基于数据信息知识综合集成的决策、执行、监督体系,实现城市管理领域的综合集成管理[16]。城市管理决策是指城市决策机构,包括政府及其组建的高位决策协调机构,做出的关于城市管理方面的决策。城市管理与服务领域的执行主要是按照城市管理决策实施城市规划、市政基础设施与公共服务设施建设,围绕城市运行方面的公用事业运行(水、电、气、热、通信、交通等城市生命线运行,垃圾、污水管理等城市环境工程及其他城市运行服务)、景观环境建设(市容景观、园林绿化等)、历史文脉传承与复兴、城市公共空间秩序管理等方面开展的社会服务、市场服务及政府等各方主体开展的城市服务作业、行业监管与社会管理。监督主要是督促检查各专业系统综合运行情况,发现问题并反馈,确保多元主体各方在城市规划、建设、运行全过程管理中依法履责,执行城市决策机构的决策,达到城市管理的预定目标。

把握新一代信息技术发展及创新2.0时代机遇,同时为更好体现城市多元治理并反映城市管理执行与监督反馈中的服务转型和社会化进程,我们对原有城市管理三维结构[4]中的逻辑维略作调整,增加了基于物联网等新一代信息技术的全面感知,“感知”将成为新一代城市管理的重要基础和城市数据治理的源头。基于大数据综合集成的分析决策简化为“分析”。城市管理与服务的供给首先通过“服务”解决,即如能通过社区自我服务、市场服务更好解决的要优先通过社会自组织及市场的力量来解决,而社会和市场失灵的则通过政府部门及其事业单位提供的市政作业、城市服务来解决;最后通过“指挥”调度政府相关资源、通过行业监管、执法处罚等管理手段来解决。城市管理作为一个系统性、综合性很强的领域,“监察”功能必不可少,需要强化综合监管,通过强化综合巡查和执法监察来协调各方力量依法尽责履责,达到众创共治的效果[13]

2城建监察、城管监察、相对集中行政处罚权、城管综合执法辨析

在以上的分析中,出现了城建监察、城管监察、城管执法、城管执法监察等概念,这些概念在城管综合执法与监察的实践与研究中也经常被互相混用,要厘清这些概念,有必要首先厘清城建监察、城管监察、行政执法、行政处罚、相对集中行政处罚权、行政综合执法的定义。

城建监察,又称城建管理监察,是城管监察制度的早期发展,是在城市建设管理领域开展的执法监察制度探索。1992年建设部令第20号《城建监察规定》明确,“城建监察是对城市规划监察、市政工程监察、公用事业监察、市容环境卫生监察、园林绿化监察的统称”。1996年建设部令第55号对《城建监察规定》进行修改,进一步明确:“城建监察是指对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理,以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚的行为”。

城管监察,即城市管理监察,也被称为城管执法监察或城管监察执法,是关于监察的一个特定概念,覆盖城市规划建设运行全过程管理,是指城管执法监察行政主管部门依法对城市管理行政法律关系主体执行和遵守城市规划、建设、运行管理法律、法规的情况进行监督检查,并对违法者实施行政处罚的行政执法活动。执法是指行政执法,主要强调行政处罚;监察是监督和检察的简称,也是广义执法的一部分,强调督促相关各方履责,其中的监督是指察看并督促,检察是指制约与纠察。

行政执法,是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定,对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政法律行为,是国家行政机关在执行宪法、法律、行政法规或履行国际条约时所采取的具体办法和步骤,是为了保证行政法规的有效执行,而对特定的人和特定的事件所做的具体行政行为,是以达到维护公共利益和服务社会为目的的行政行为。行政执法包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政监督检查等。

行政处罚,是指行政主体依照法定职权和程序,对违反行政法规范且尚未构成犯罪的相对人,以惩戒违法为目的给予行政制裁的具体行政行为。实施行政处罚的主体是行政机关和法律法规授权的组织;行政处罚的对象是实施了违反行政法律规范行为的公民、法人或其他组织。

相对集中行政处罚权,按照《行政处罚法》规定,是指“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。

行政综合执法,是为解决行政部门职能交叉及职能分散,通过重新调整行政权配置,将原有交叉执法权及分散执法权集中于某一独立的行政机关单独行使。

城市管理综合行政执法又称城市管理执法或城管执法。2017年住房和城乡建设部令第34号发布的《城市管理执法办法》对城管执法有明确的定义:城市管理执法是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。

虽然城管执法监察在监督、检查督促各方履责方面也进行了诸多的实践和探索,虽然相对集中行政处罚权只是行政综合执法的一个模式,但基于目前城管执法监察发展的现状,不少城管执法监察的研究和实践者却将城管综合执法等同于相对集中行政处罚权,认为城市管理综合行政执法制度起步于1996年《行政处罚法》颁布后实施的“相对集中行政处罚权”试点工作。要真正厘清这些概念之间的关系,把握执法监察在城市管理中的作用,有必要在本部分概念初步辨析基础上探寻城管执法监察制度的设置初心及其实践探索与演进脉络。

探寻城管监察制度设计的初心:从城建管理监察到城管监察执法再到城管执法监察

自上世纪八十年代发展至今,随着经济社会的发展和城市管理工作重心的变化,从最初城市建设到现在的城市治理,城管监察制度和队伍建设也在不断探索中演进。

3.1城建管理监察制度的诞生(19781995

党的十一届三中全会以来,随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建设,经济社会深刻变革,城市建设事业迅猛发展,市容环境等城市建设管理问题凸显,地方各级城市人民政府和建设行政主管部门从市容环境监察入手,相继组建城市建设管理领域的监察队伍,通过行政执法工作监督传统单位及社会主体依法履行在城市建设管理中的责任。

城建管理监察制度依托于当时的法律、法规和规章,但在当时的计划经济体制下,难以摆脱条条立法、行业立法的痕迹。据此,各地政府特别是地级市,分别组建了市容环卫、城市规划、市政公用、园林绿化、房地产、风景名胜区等专业监察大队,这些专业城建监察大队分别隶属于市容环卫局、城市规划局、市政公用局、园林绿化局、房地产管理局、风景名胜区管理局等行政机关,逐渐形成了分散的专业执法格局。这期间也有一些以城管监察大队的名义出现,但这些城建及城管监察大队多为事业单位性质,不具备行政执法主体资格,而是由政府职能局分别委托这些监察执法大队进行城建管理执法监察工作。

这样一支自下而上发展起来的队伍具有很强的地方色彩,在体制、名称、管理内容等方面都不统一,出现了分散执法、多头执法、委托执法、野蛮执法等问题。为了解决此问题,中央在1988年机构改革中明确由建设部归口管理。1989年、1990年,建设部先后下发《建设部关于加强城建管理(市容)监察工作的通知》、《建设部关于进一步加强城建管理监察工作的通知》。1992年建设部进一步颁布了《城建监察规定》(建设部令第20号),对城建监察执法队伍进行了规范,强化部门归口管理,由此标志着城市建设管理领域执法监察制度初创完成。

3.2城管监察综合执法制度的探索(19962012

城市化发展重塑了城市物理空间与社会空间,推动了城市建设管理与城市社会管理的逐步融合,使得城市作为复杂巨系统的综合管理问题愈加突出[16],城建管理监察演变为更加综合的城市管理监察。相对集中行政处罚权制度的提出推动了以城市管理领域相对集中行政处罚权为牵引的城管监察综合执法制度建设。行政处罚职能的集中与强化也伴随着巡查监察职能的弱化,重建轻管、以罚代管等弊病日益凸显。城管监察执法逐步被直接称呼为城管综合执法或城管执法。信息技术的快速发展也给城市综合管理提供了新机遇,网格化城市管理新模式、和谐城市运行模式、“市民城管通”全民城管模式相继涌现。这个时期,大批法律学者进入城市管理领域开展了城管综合执法的研究,部门管理格局被打破,城市规划、建设与运行管理、城管监察与综合执法的关系进一步被审视。

19963月,《中华人民共和国行政处罚法》颁布,第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权制度,为我国行政管理体制改革提供了新的法律途径,也为开展城市管理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据。9月,建设部令第55号对《城建监察规定》进行修改明确了城建监察包括对城建管理的监督、检查和管理以及实施行政处罚。19975月,按照国务院法制局对北京市政府开展城市管理综合执法试点工作的批复,北京市宣武区作为全国第一个试点,成立了宣武区城市管理监察大队,启动了城市管理相对集中行政处罚权工作。1998年到2000年,北京市所有区县均完成了城市管理监察大队的组建。

20028月,国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,相对集中行政处罚权工作进入全面推进阶段。10月,国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》,着重解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题,正式启动了综合行政执法试点工作。20031月,在原北京市城市管理监察办公室基础上,北京市城市管理综合行政执法局挂牌成立。

2004年,北京市以东城区为试点开始了网格化数字城管新模式的探索。网格化数字城管通过建立事部件、地理编码、绩效评价等标准,对城管巡查监察数字化进行了开创性的探索。2005年推广至全市,并在全国得到推广,推动了对城市管理数字化、精细化、社会化的思考和对电子公务eGBCP和谐共治的探索[18]

2008年,北京奥运会的成功举办将北京市“2008”环境建设指挥部及其办公室高位协调机制及奥运城市运行管理的经验带入城市管理者及大众视野,城管执法队伍发挥一线执法巡查的优势在奥运城市运行环境秩序保障中发挥了重要作用。奥运城市运行监测系统在国内首次建立了城市运行指标体系、体征指数,并发布城市运行体征日报[19],积极探索和谐城市运行模式,引领了数字化城管新方向[20],推动了城市运行管理进入城市研究领域,也引领了城市体征、城市体检等相关研究与实践。同年,按照中央改革部署,住房和城乡建设部将城市管理的具体职责交给城市人民政府。

2009年北京市顺义区积极探索“大城管、大监察、大服务”,强调服务为先、政府履责、各方参与、城管监察,充分发挥城管监察综合执法易于发现问题及反馈监督的优势,强化执法的监察职能,有效激发城市管理相关部门及属地政府、社会单位的责任,在化解城管执法两难境地方面取得显著成效。

20102011年,南昌市、杭州市相继组建市城市管理委员会,加挂市城市管理行政执法局牌子,探索实现高位管理与执法相结合的城市管理模式。而北京市则在2011年将市城市管理综合行政执法局由部门管理机构调整为市政府直属执法机构,强化公安和城管的配合,探索将运行服务管理与城管执法监察分设的城市管理模式。

“我爱北京”城管地图公共服务平台及市民城管通APP [21]、城管政务维基[22]、执法城管通[23]2011年元旦相继投入运行,开启了开放数据、开放知识架构、维基政府及众创共治的探索,强化城市管理的“服务”转型,带动了全国城市管理监督社会化、全民城管及社会参与城市众创共治浪潮。

3.3 城管执法监察的探索与发展(2012至今)

城管执法被作为推进依法治国和国家治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届三中、四中全会连续就城管执法体制改革提出明确要求,并相继出台一系列关于城市管理与执法的重要文件,城管执法体制改革被放置于更广阔的政府服务转型与社会共治视野下审视。伴随城市物理空间、社会空间、网络空间的融合,现代信息技术成为城管执法监察制度现代化的重要赋能手段,“五位一体”智慧城管作为城市管理执法监察一体化探索,成为依托信息技术推进城市综合管理与执法监察发展的新方向。

20129月,北京市的感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”城管物联网平台投入运行,保障党的十八大顺利召开,是北京市第一批物联网应用示范投入运行的首个项目[24],是基于感知与分析、面向服务的城市管理执法监察一体化架构探索,开启了“五位一体”智慧城管建设的探索。

2013年,武汉市等城市相继组建市城市管理委员会,加挂市城市管理行政执法局牌子。北京市各区城市管理监察大队则更名为区城市管理综合行政执法监察局,强化城管执法的监察职能,明确了城管执法监察队伍的综合执法、综合协调、综合监管三大职能。

201311月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:理顺城管执法体制,提高执法和服务水平。这是第一次在党的决议中对一项具体政府职能作出规定,也是第一次将城市管理问题写入中央重大决策文件。

201410月,党的十八届四中全会在北京召开。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出:理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。

201512月,中央城市工作会议在北京召开。习近平在会上发表重要讲话,分析城市发展面临的形势,明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。李克强在讲话中论述了当前城市工作的重点,提出了做好城市工作的具体部署。时隔37年,中国再次召开中央城市工作会议,在“建设”与“管理”两端着力,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,解决城市病等突出问题。

201512月,中央城市工作会配套文件《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》印发,就深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作提出明确要求,要求推进城市管理综合执法,实现数字化城市管理的“五位一体”智慧化升级。这是新中国历史上第一次以党中央、国务院名义发出的关于城市管理与城管执法工作的重要文件。

20162月,《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发,对推进依法治理城市、改革城市管理体制、完善城市治理机制、推进城市智慧管理、提高市民文明素质提出明确要求。10月,住房城乡建设部设立城市管理监督局,统筹全国城市管理及综合执法工作,建立健全城市管理协调机制和考核机制。

2016年7月,北京市在原市政市容管理委员会基础上成立组建城市管理委员会,强化城市综合运行及环境建设管理。

2017年1月,《城市管理执法办法》(住房和城乡建设部令第34号)发布,对城市管理执法工作进行规范。办法自20175月起施行,19926月发布的《城建监察规定》(建设部令第20号)同时废止。

2018年10月,北京市机构改革方案获中央批准,对深化综合行政执法改革提出明确要求,并率先提出成立由市委书记和市长任主任、副主任的市委城市工作委员会,统筹城市规划、建设、运行全过程管理与发展,构建现代化超大城市治理体系,从而在城市规划建设管理领域初步形成在市委城市工委领导下,城市规划(规划自然资源委)、建设(住房城乡建设委)、运行管理(城市管理委)及综合执法监察(综合行政执法局)四位一体的城市综合管理共治格局。

北京作为城管监察执法制度最早的发源地,其在城管执法监察领域的发展具有重要的风向标意义。但应该看到,全国各城市在这个期间也进行了各种执法监察模式的探索,各城市对执法监察存在不同的认识,在机构设置上也百花齐放。一些城市借鉴德国秩序局[25]、意大利城市警察[26]公共秩序综合执法以及澳大利亚城管执法将决策、执行、监督相分离[27]等发达国家经验,强化城市综合执法制度构建;一些城市通过强化“大部门、大城管”将后期运行管理与末端执法监察职能进行整合,强化服务导向;一些城市将规划建设运行全过程管理与执法职能以不同形式进行整合,以强化城市综合管理。不忘初心,方得始终,在厘清城市服务管理与城市执法监察的关系及优化机构设置方面还有很长的路要走,希望这个基于概念辨析的发展历程梳理能够有助于推动这个进程。

基于城市管理三维结构的城管执法监察发展展望

4.1法治精治共治推动城管执法监察新发展

习近平总书记强调构建中国特色社会主义法治体系,要求增强依法执政意识做到依法治国,坚持以法治理念、法治体制、法治程序开展工作,并强调执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式[28]。伴随城市管理向城市治理[29]以及协作众创[30]方向转型,法治将在其间扮演更加重要的作用。在中央对《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的批复中,提出要“加强精细化管理,在精治、共治、法治上下功夫”,为加强城管执法监察在城市治理中的作用提出了明确要求。城管执法监察工作必须顺应新时代发展要求,基于法治,专于精治,发挥共治。

法治是对城市管理及执法监察的首先要求,也就是通过健全制度,强化法治思维和法制保障,充分发挥执法的巡查监察职能,充分认识执法的监察意涵和监察的执法属性,理解执法监察的一体两面,把握执法监察的二重性(Duality),以城管执法监察一体化推进依法治市,促使城市治理各利益相关方依法履责,强化社会监督、数字监察。20175月实施的《城市管理执法办法》是一个重要里程碑,填补了城市管理执法规范的缺位,但这仅是一个开始。

精治的实质就是专业的力量以“钉钉子”的精神干专业的事。城市管理相关企业、社会组织、事业单位发挥专业服务作用,政府行业主管部门从条线专业管理的角度,做好行业监管。城管执法监察发挥一线队伍专业巡查执法及最末端管理的近场优势,协同其他综合执法监察力量,整合利用各类辅助力量、社会力量,做到专兼结合,组织开展覆盖城市治理全过程、全时空、全领域的执法监察。

共治是城市治理的基础,要基于大数据协同创新充分整合政府、市场、社会各方主体力量实现智慧城市治理的可持续发展[31]。要发挥社区居委会、业主委员会和各类社会组织的作用,通过“街道吹哨、部门报道”、街巷长及小巷管家等制度创新,推进“执法下沉、监察上移”等综合执法监察模式探索,依靠“大监察小执法”的政府服务转型推进“小政府大社会”,走好创新2.0时代的群众路线,激发社会参与城市众创共治,以服务为导向、执法为手段、监察为路径、共治为目标,实现人民城市人民管,人民城市为人民。

4.2构建基于城市管理三维分析的橄榄型城市综合管理治理结构

回归城市管理三维结构,分别从管理主体、管理层级以及时间维度、逻辑维度和知识维度来重新审视城管综合执法与监察。在管理主体上,应该探索服务管理、审批权与行政处罚、监督权适当分离,通过城市管理法治体系的完善及城管执法监察职能的发挥,充分调动社会、市场等多元主体各方力量的作用。在管理层级上,为保障城市执法监察效能的充分发挥,可参考环境监察执法[32]、国土资源执法监察[33]等经验做法,积极探索动态网络巡查机制、执法下沉与监察上移、行政处罚执法共同责任机制等城管执法监察新举措,进一步规范多元主体各方在城市管理环境秩序治理中依法履责。在时间维度上,城管执法监察应覆盖城市管理的全过程。从知识维度来说,城管执法监察是以市民为中心、服务为导向的跨专业领域的综合,形成综合管理与专业分治相结合的管理模式。在逻辑维度上,城管执法监察在基于数据感知分析的服务、指挥、监察中处于管理的末端,应充分发挥执法一线巡查易于发现问题的优势,成为“市委市政府的腿和眼睛”,充分发挥问题发现和反馈监察的作用,完善城市管理大数据,强化“数据即监督”和社会监督,督促多元主体各方在城市运行服务与管理中依法履责,并最终以执法兜底,确保形成城市众创共治的新局面,保障城市正常运行。

在城市管理从面向生产空间的规划建设到面向运营空间的运行管理演进中,城市管理者必须坚持“以人民为中心”,参照客户关系管理(CRM)的思想,站在城市综合运行服务最终提供角度,以市民感受为导向反溯整个公共产品的生产与管理过程,实现规划、建设、运行一体化的全流程城市管理[34]。而城市执法监察作为巡查的第一线和管理的最末端,将在城市管理的服务转型中扮演重要作用。城市管理三维结构视野下的城管执法监察研究将有助于推动形成从综合规划决策、到专业运行管理(行业发展的专业规划、建设、运行服务与管理)、到综合执法监察(城管综合执法及相关综合执法巡查监察力量、网格巡查员及协管员等辅助巡查监察力量、各类市场社会巡查力量及广大的社会监督力量)的橄榄型城市综合管理现代治理结构(见图二)。五位一体智慧城管建设是基于智能感知与分析决策的、面向服务的城市服务管理与执法监察一体化架构探索,将推动实现以市民为中心、城市需求牵引、城市感知数据驱动的城市规划、建设、运行一体化管理,形成城市管理决策、执行、监督之间既相互监督又相互协同的橄榄型现代治理体系。  
图二:橄榄型城市综合管理治理结构

5结语

基于城市管理三维结构分析城管执法监察制度发展演进,将有助于把握城市执法监察在城市治理中的地位和作用,有助于厘清城市服务与管理、专业分治与系统综合、综合运行与管理、相对集中行政处罚权与综合执法、综合执法与监察之间的关系,把握城市物理空间、社会空间、网络空间融合以及城市管理与社会管理的融合趋势,大力加强综合执法,构建精简、集约、高效的城市执法与监察体制,推动构建面向感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”智慧城管,支撑规划、建设、运行一体,决策、执行、监督协力,政府、市场、社会共治的城市综合管理服务转型,推动实现城市法治、精治、共治。这方面的研究与实践推进方兴未艾,需要城市管理与综合执法领域实践者和学术界的共同努力。

  

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*本文作者:
宋刚,北京大学遥感与地理信息系统研究所理学博士,北京市城市管理综合行政执法局科技信息中心主任、教授级高级工程师;
王毅,扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授;
王旭,上海浦东新区智慧城市发展研究院智慧城管研究中心主任。

**通讯作者:王旭,男,上海人,上海浦东新区智慧城市发展研究院智慧城管研究中心主任。研究方向为电子政务、智慧城市、智慧城管。

>>更多本文城市管理执法与监察发展参考资料>>
城管简史:城市综合管理、城管监察与综合执法发展演进
Brief History of City Management in China: Evolution of Comprehensive City Management, Supervision, and Law Enforcement

 

宋刚,王毅,王旭. 城市管理三维结构视野下的城管综合执法与监察[J]. 城市发展研究, 2018, 25(12):113-121.
SONG Gang, WANG Yi, WANG Xu. City Management Comprehensive Law Enforcement and Supervision in Perspective of Three-Dimensional Morphology of City Management, Urban Studies, 2018, Vol. 25 No. 12, pp.113-121.


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